Indicateurs de l'état des finances des gouvernements - 1997 - Résumé

INTRODUCTION

Dans son Rapport financier annuel 1995-1996, le gouvernement du Canada indique que l'excédent des recettes sur les dépenses de programmes (soit les dépenses totales moins les frais d'intérêts) a été de 18,3 milliards de dollars, chiffre de beaucoup supérieur à l'excédent de 4,6 milliards de dollars dégagé dans l'exercice précédent. Pour sa part, le déficit est passé de 37,5 milliards de dollars à 28,6 milliards de dollars. Cependant, la dette de l'État a continué de croître plus rapidement que la production de l'économie, avec un ratio de 74 % en 1995-1996.

Ces énoncés apparemment contradictoires illustrent bien le fait que l'information contenue dans les états financiers vérifiés d'un gouvernement ne peut donner une image complète de l'état de ses finances. Pour que l'image soit complète, l'information fournie dans les états financiers vérifiés traditionnels devra être complétée par d'autres données.

Le Conseil sur la comptabilité et la vérification dans le secteur public de l'Institut Canadien des Comptables Agréés est conscient de ces limites. Pour résoudre cette difficulté, il a mis sur pied en avril 1994 un groupe d'étude qu'il a chargé de préparer un rapport de recherche dans lequel seraient proposés des indicateurs permettant d'apprécier l'état des finances des gouvernements fédéral et provinciaux. Le présent rapport est le résultat du travail de ce groupe d'étude.

QU'EST-CE QUE L'ÉTAT DES FINANCES D'UN GOUVERNEMENT?

L'état des finances d'un gouvernement s'entend de l'état de sa santé financière, mesurée en termes de viabilité, de souplesse et de vulnérabilité, compte tenu de l'environnement économique et financier global dans lequel il exerce ses activités. Ces termes se définissent ainsi :

• Viabilité : mesure dans laquelle l'état des finances d'un gouvernement lui permet de maintenir ses programmes existants et de s'acquitter de ses obligations actuelles envers ses créanciers, sans accroître le fardeau que la dette fait peser sur l'économie.
• Souplesse : mesure dans laquelle l'état des finances d'un gouvernement lui permet d'accroître ses ressources financières, soit en augmentant ses recettes ou en augmentant le fardeau de sa dette, de façon à faire face à ses engagements croissants.
• Vulnérabilité : mesure dans laquelle l'état des finances d'un gouvernement le rend dépendant de sources de financement, nationales ou internationales, sur lesquelles il n'exerce pas d'influence.

L'INFORMATION SUR L'ÉTAT DES FINANCES DES GOUVERNEMENTS : LES DÉFIS À RELEVER

Durant l'élaboration du présent rapport de recherche, il est devenu évident que, pour choisir un petit nombre d'indicateurs à la fois nécessaires et suffisants, on ne peut se contenter de prendre simplement les 10 indicateurs les plus couramment utilisés. Ce choix doit être solidement étayé et le Groupe d'étude, en travaillant à en définir les critères, a cerné quelques réalités fondamentales qui ont guidé la sélection des indicateurs.

La première, et la plus importante, de ces réalités est le fait que l'état des finances d'un gouvernement et l'état de santé de l'économie sont deux choses différentes. L'essence de cette distinction est au coeur même de la différence entre le secteur public et le secteur privé.

Dans le secteur privé, les activités financières ont pour but premier d'accroître la valeur nette de l'entreprise. En d'autres termes, pour chaque dollar dépensé, il faut constater au bilan de l'entité un montant qui rend compte de la décision prise.

Les choses sont différentes dans le secteur public. Les avantages générés par les activités financières profitent, pour la plupart, à l'ensemble de la collectivité, même si le déficit ou l'excédent annuel est répercuté dans la dette du gouvernement. Alors que les citoyens s'attendent à ce que chacun de leurs gouvernements contribue à l'enrichissement de la société, les avantages créés ne sont pas tous reflétés dans les états financiers des gouvernements, lesquels ne rendent compte que des coûts liés à la création de la richesse.

Nous ne disons pas ici que les gouvernements devraient limiter leurs «investissements» aux seuls secteurs qui leur procurent un rendement financier direct. Ce que nous essayons plutôt de faire valoir, c'est que, contrairement à ce qui se passe dans le secteur privé, nombre des «actifs» que génère un gouvernement n'apparaîtront jamais à son bilan et, par conséquent, ces «actifs» n'auront aucune incidence immédiate directe sur l'état de ses finances. Les exemples les plus évidents en sont les investissements dans l'éducation et la santé.

La deuxième réalité qui nous est apparue est la suivante : l'appréciation de l'état des finances d'un gouvernement se limite strictement à l'état de sa santé financière, et ne constitue en aucune façon une appréciation de l'efficacité avec laquelle il prend les décisions concernant ses dépenses et ses recettes. Certes, une telle information sur les résultats produits est importante et doit être compilée et communiquée, mais non à titre d'indicateurs de l'état des finances publiques.

Une troisième réalité est que l'appréciation de l'état des finances d'un gouvernement est essentiellement un exercice de reddition de comptes qui peut porter à la fois sur des chiffres historiques et sur des informations prospectives. Comme cet exercice découle initialement du processus de présentation de l'information financière historique, le Groupe d'étude a choisi de restreindre l'appréciation de l'état des finances à une évaluation des décisions financières passées du gouvernement, et non des décisions qu'il projette de prendre. Cela signifie que les jugements - favorables ou défavorables - qui sont portés concernent les décisions et les résultats passés, et non les projets que les gouvernements se proposent de réaliser.

Loin de nous l'idée d'affirmer que l'information financière prévisionnelle que l'on trouve dans les budgets annuels et les exposés économiques des gouvernements n'est pas importante. Au contraire, il s'agit d'une information cruciale pour ceux qui cherchent à établir si la direction qu'un gouvernement entend prendre est acceptable pour les citoyens et les créanciers. Ainsi, la viabilité des finances publiques concerne la recherche et le maintien d'un ratio stable de la dette au produit intérieur brut (PIB). Quant à savoir si le ratio de liquidité générale est acceptable ou non, il s'agit là d'un exercice qui va au-delà de la présente évaluation de l'obligation redditionnelle du gouvernement en ce qui concerne l'état de ses finances.

À partir du moment où l'on comprend bien ces réalités fondamentales, il devient plus facile de choisir les indicateurs pertinents. Ainsi, notre démarche ne couvrirait pas l'information permettant de savoir si un gouvernement affecte ses recettes à des dépenses de consommation ou d'investissement, ou si la société a tiré profit de 20 années de déficits, pour la simple raison que ces choix concernent l'efficacité des dépenses du gouvernement, et non l'état de ses finances. De la même manière, nous ne tiendrions pas compte de l'information financière prévisionnelle que les gouvernements incluent dans leurs budgets annuels et exposés économiques, parce cela constituerait une évaluation de la politique budgétaire du gouvernement. Même si ces informations conservent toute leur importance, elles n'ont pas de place dans un rapport sur l'état des finances du gouvernement.

LES INDICATEURS

Viabilité
Dans l'évaluation de l'état des finances d'un gouvernement, la grande priorité est la viabilité, c'est-à-dire la mesure dans laquelle l'état des finances du gouvernement lui permet de maintenir ses programmes existants et de s'acquitter de ses obligations actuelles envers ses créanciers, sans accroître le fardeau que la dette fait peser sur l'économie.

Le gouvernement qui ne réussit pas à stabiliser le fardeau de sa dette verra le service de la dette absorber, à long terme, une grande partie de ses budgets, ce qui rendra plus difficile le maintien de la viabilité future de ses finances. Au chapitre 6 du présent rapport de recherche, nous verrons comment on peut apprécier les résultats financiers annuels d'un gouvernement dans l'optique de la viabilité à long terme des finances publiques. L'accent est mis sur la relation entre le ratio à long terme de la dette au PIB et le solde primaire annuel (c'est-à-dire la différence entre les dépenses de programmes et les recettes) et le déficit du gouvernement. Un déficit à la baisse ou un solde primaire positif ne signifient pas nécessairement que le gouvernement maîtrise la situation en ce qui concerne le fardeau de la dette. De la même manière, une réduction du fardeau de la dette n'exige pas nécessairement un équilibre ou un excédent budgétaire.

Un fardeau de la dette en croissance constante entraîne à long terme une érosion continue du niveau de vie des citoyens. À l'extrême, un gouvernement ne peut laisser s'alourdir le fardeau de sa dette et continuer de s'acquitter de ses engagements au titre des programmes et du service de la dette. Il n'y a toutefois pas de réponse unique à la question de savoir jusqu'où peut s'élever le ratio de la dette au PIB avant que l'on atteigne cette situation extrême. Chaque pays ou province est différent à cet égard.

Pour apprécier la viabilité des finances d'un gouvernement, le présent rapport de recherche propose aux utilisateurs de tenir compte des tendances à long terme de deux indicateurs :

• le ratio du déficit au PIB;
• le ratio de la dette au PIB.

Souplesse
La deuxième priorité dans l'évaluation de l'état des finances d'un gouvernement est la souplesse, c'est-à-dire la mesure dans laquelle l'état des finances du gouvernement lui permet d'accroître ses ressources financières, soit en augmentant ses recettes ou en augmentant le fardeau de sa dette, de façon à faire face à ses engagements croissants.

La façon dont un gouvernement gère ses finances influe sur sa marge de manoeuvre future. Une augmentation continuelle des emprunts, qui se traduit par un ratio croissant de la dette au PIB, exerce des pressions à la hausse sur les taux d'intérêt et réduit la capacité du gouvernement d'emprunter des fonds ou de réagir aux contrecoups de l'économie par une politique budgétaire dynamique. De la même manière, un accroissement des recettes par le biais des impôts ou de droits d'utilisation réduit la capacité du gouvernement de recourir à ces mêmes moyens dans l'avenir, à mesure que les contribuables deviendront de plus en plus récalcitrants à l'imposition de nouveaux impôts et de nouveaux droits d'utilisation. Enfin, en repoussant les dépenses d'entretien des immobilisations, le gouvernement ne fait que retarder le jour où il faudra remettre en état les immobilisations négligées, souvent à un coût plus élevé. De toute évidence, si l'on remet à plus tard l'entretien des immobilisations, ce que l'on ne paie pas aujourd'hui, il faudra le payer plus tard, et cela au détriment de la souplesse.

Lorsqu'on met l'accent sur la souplesse des finances publiques, on doit tenir compte des trois indicateurs suivants :

• le ratio des frais de la dette publique aux recettes;
• le coefficient de variation des immobilisations matérielles;
• le ratio des recettes propres au PIB.

Vulnérabilité
La troisième priorité dans l'évaluation de l'état des finances d'un gouvernement est de minimiser la vulnérabilité, c'est-à-dire la mesure dans laquelle l'état des finances du gouvernement le rend dépendant de sources de financement, nationales ou internationales, sur lesquelles il n'exerce pas d'influence.

Quelle que soit la viabilité ou la souplesse des finances d'un gouvernement, le degré de contrôle qu'il exerce sur ses sources de recettes peut avoir un effet sur sa vulnérabilité. Le gouvernement qui contracte la totalité de ses emprunts sur les marchés nationaux alors que le pays considéré globalement est débiteur net avec l'étranger réduit tout simplement sa vulnérabilité aux dépens des autres emprunteurs. Par ailleurs, un gouvernement qui ne dépend pas de transferts financiers d'un autre gouvernement a un meilleur contrôle sur sa planification financière.

Pour apprécier la vulnérabilité des finances d'un gouvernement, on doit tenir compte des tendances à long terme des cinq indicateurs suivants :

• le ratio des transferts intergouvernementaux aux recettes propres;
• le ratio de la dette extérieure à la dette nette du gouvernement;
• le ratio de la dette en devises à la dette nette du gouvernement;
• le ratio du solde du compte courant au PIB;
• le ratio de la dette extérieure totale au PIB.

Ces 10 indicateurs sont résumés dans la matrice suivante, où les lettres «F» ou «P» entre parenthèses vis-à-vis de chaque indicateur indiquent s'il s'agit d'un indicateur fédéral ou provincial. Les neuvième et dixième indicateurs ne trouvent pas d'application au niveau provincial ou fédéral; il s'agit d'indicateurs nationaux qui s'appliquent aux accords financiers internationaux conclus entre le Canada et d'autres pays.

EN CONCLUSION, QUELQUES RÉFLEXIONS

Dans un monde idéal, les 10 indicateurs principaux seraient regroupés en un indicateur global unique qui nous permettrait de voir clairement si l'état des finances du gouvernement s'est amélioré ou s'il s'est détérioré.

Même si les agences de notation utilisent une cote, elles ont recours à un ingrédient qui ne peut être mesuré au moyen d'aucun ensemble d'indicateurs, et c'est le jugement. Pour qu'on puisse porter un jugement efficace, la clé réside dans la nature et la qualité de l'information utilisée. C'est ici que le présent rapport de recherche entre en jeu.

Le Groupe d'étude espère que le cadre qu'il propose ici pour l'appréciation de l'état des finances d'un gouvernement contribuera à réduire la part de jugement subjectif qu'exige cette appréciation. Cependant, il reste des zones grises et, au bout du compte, les utilisateurs devront faire appel à leur jugement pour se faire une opinion sur l'état des finances du gouvernement, chose que les marchés font chaque jour. En proposant ces «principaux» indicateurs, nous espérons réduire la part de la subjectivité dans ces jugements.

Enfin, le Groupe d'étude avait pour tâche de concevoir un ensemble d'indicateurs qui donneraient des informations sur l'état des finances publiques. Le mandat a été rempli, mais il reste encore beaucoup à faire avant qu'on puisse utiliser ces indicateurs à l'échelle du pays, et cela d'une façon qui suscite des comparaisons valides. Pour y parvenir, un certain nombre de tâches restent à accomplir :

• on devra définir les indicateurs avec précision afin d'éliminer toutes les ambiguïtés possibles;
• on devra s'entendre sur quelques concepts fondamentaux, comme celui du périmètre comptable, dans le but en particulier de faciliter les comparaisons entre provinces;
• on devra aussi déterminer les modalités de présentation de l'information à publier.

La meilleure façon d'amener les gouvernements à rendre compte de manière fiable de l'état des finances publiques n'est pas d'attendre que tous les points aient été mis sur les «i» et les barres sur les «t». Même s'il y a des zones grises et s'il reste des tâches à accomplir, nous souhaitons que les gouvernements se mettent à utiliser ces indicateurs comme moyen de faire connaître l'état de leurs finances et que, par leur utilisation, ils en poursuivent l'amélioration.